在制度的笼子里管好权用好钱

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发文单位:最高人民检察院

2013年9月13日,财政部行政政法司领导一行来到最高检,共同研究制定《人民检察院财务管理暂行办法》,调研省以下财物统管改革等情况。辛林摄

文  号:高检发[2004]25号

王鲁坤/制图

发布日期:2004-11-18

近日,一本厚达959页的《检察计划财务装备工作职业规范》,摆在了最高人民检察院机关各内设机构和直属事业单位领导干部的案头。这本书汇集了近年来中央及相关部门、最高检出台的《人民检察院财务管理暂行办法》、《最高人民检察院内部审计工作暂行规定》和《最高人民检察院机关国内公务接待管理实施办法》等制度。

执行日期:2004-11-18

“制度是条红线,也是个警钟。建立和完善相关计财制度,就是要提醒大家在制度的笼子里高效清廉地管住权用好钱,把有限的资金用在刀刃上。这些制度不仅要管眼前,而且要重长远;不仅仅约束别人,更多是约束自己;不仅仅是规范用权用钱,更是文化软实力的缩影。只有花大力气在制度建设上做文章,才能真正做检察机关的”红管家”。”最高检计财局负责人在接受记者采访时说。

各省、自治区、直辖市人民检察院,新疆生产建设兵团人民检察院:

法治思维:加强检察计财制度建设的理念牵引

  现将《最高人民检察院关于进一步加强检察机关国有资产管理工作的意见》印发给你们,请认真贯彻执行。

检察机关计财装备部门管钱管物,责任重大。曹建明检察长强调,“各级检察机关要把规范化建设贯穿检务保障工作始终,克服重投入、轻管理的倾向,依法理财、科学理财、民主理财,敢于管理、严格管理、善于管理,建立一套符合检察工作实际、具有检务保障特色、规范行之有效的管理办法,向管理要质量、要效益。”按照这一要求,为贯彻落实中央八项规定和强化“两个责任”指示精神,最高检计财局对各个岗位的廉政风险点进行了认真排查,不断探寻健全制度规范用权的路径与方法,明确管理责任,细化管理流程,切实做到行有方向动有规矩。

  二○○四年十一月十八日

在厉行节约成为时代主题的大背景下,如何改进工作作风,提高支出效益,把有限的资金用在最需要的地方,考验着计财工作的治理能力和现代化管理水平。特别是2013年中央对一般性支出压减5%后,“两法”实施后检察机关反腐查案、来访接待等业务量激增带来的压力前所未有,能“要”来的钱少了,检察业务的硬性支出反而增多了。这对矛盾如何破解?唯一的出路,就是在制度的牵引下加强规范管理,紧抠细挖,厉行节约,不断提高经费使用效益,真正把“好钢用在刀刃上”。

  最高人民检察院关于进一步加强检察机关国有资产管理工作的意见

“工作人员出差期间,事先经单位领导批准就近回家省亲办事的,其绕道交通费,扣除出差直线交通费,多开支的部分由个人自理。绕道和在家期间不予报销住宿费、伙食补助费和市内交通费。”这是今年刚公布的《最高人民检察院机关差旅费管理办法》中的一项规定;

  为进一步加强对检察机关国有资产的管理,维护国有资产的安全和完整,提高国有资产的使用效益,促进检察事业的发展,根据党中央、国务院关于加强国有资产管理工作的部署和财政部有关政策要求,特提出以下意见:

“严格控制会议数量、规模和时间。非特殊情况并按程序批准,不得召开计划外会议。不得在风景名胜、旅游景点召开会议。切实控制参会人数,不得邀请无关人员参会。各类会议时间均不得超过2天。”2013年最高检印发《检察机关厉行勤俭节约反对铺张浪费若干规定》,对举办会议作出相关规定;

  一、明确任务,加强领导,不断加大国有资产管理工作力度

……

  1、统一思想,充分认识加强国有资产管理工作的重大意义。加强国有资产管理,是贯彻党中央、国务院方针政策、适应财政改革新形势的必然要求,是落实党的十六届三中全会关于建立健全国有资产管理和监督体制的部署的必然要求,是更好地保障和促进各项检察工作的必然要求,也是加强检察机关自身廉政建设的必然要求。各级检察机关要从党和国家工作大局出发,从发展检察事业、强化法律监督、推进队伍建设的高度充分认识国有资产管理工作的重要性和必要性,采取有力措施,提高国有资产管理水平,通过加强国有资产管理工作推动检察机关经费和物质保障工作的全面发展。

正是这一条条看似琐碎平常的规定,组成了检察计财部门严密的制度体系和约束规范。“按制度办事,按规矩办事,按法律办事”已渐渐成为一种规范用钱、廉洁用权的法治思维,一套系统、专业、高效、透明的制度机制逐渐建立起来。

  2、认清形势,明确国有资产管理工作的主要任务。今后一个时期,检察机关国有资产管理工作的主要任务是:建立和健全各项规章制度;明晰产权关系,实施产权管理;保障资产的安全和完整;推动资产的合理配置和节约、有效使用;监督经营性资产有偿使用,实现保值增值。各级检察机关要坚持“保障”和“管理”两手抓的思想,在抓好经费和物质保障工作的同时,把国有资产管理工作列入党组的重要议事日程,采取切实有效的措施,抓实抓好。

中央深化司法体制改革的试点工作开展后,如何更好探索建立“省以下检察院经费省级统一管理的机制”,既需要制度的创新,更离不开法治思维的牵引。一些试点省市检察机关边推进改革边总结经验,取得了两不误两促进的效果。上海市检察院加强内部管理规范的健全完善,起草制定了《上海市检察机关经费管理和资产管理暂行办法》等制度规范。广东省检察院、湖北省检察院制定出台了经费保障和资产统一管理等相关制度。

  3、建立国有资产管理工作主要领导负责制。各级检察长作为国有资产管理工作的第一责任人,要严格按照《会计法》、《行政单位财务规则》、《行政单位会计制度》和《行政事业单位国有资产管理办法》等法律法规的规定,认真履行法定职责,对本单位国有资产的安全、完整和会计资料的真实性、完整性负责,并将其结果纳入检察长任期目标管理考核。各级检察长和分管检察长要对国有资产管理工作的组织协调、机构设置、人员配备、工作任务等方面逐一研究,狠抓落实。

“先有预算后有支出”“要钱难花钱更难”“用钱必问效,无效必问责”等观念近年来已经在检察计财工作中逐步强化,传统的“先干事后要钱,先要钱后追加,先模糊后细化”等做法由于各项制度和规范的确立而得到了有效的转变。一位省级检察院从事多年检察计财工作的干部说:“现在各项制度不断确立和细化,绝大多数事项都有可依可查的明文规定,使得变通的尺度空间减小,大家现在就认准要按规章办事,按法律办事,工作起来就简单多了。”

  4、建立健全国有资产管理职能机构和专业人员。省级检察院要在计财装备部门成立国有资产管理机构,地级和县级检察院也要成立专门管理机构或设立专门管理人员,统一对本单位占有、使用的国有资产实施监督管理,负责资产产权界定、清查登记、统计报告、资产评估、日常监督检查以及资产的更新、调拨、转让、报损、报废的审批等工作。要建立和保持一支业务精通、责任心强、相对稳定的国有资产管理队伍,为做好国有资产管理工作提供组织保证。要加强国有资产管理人员的培养,强化业务知识学习,提高业务素质,搞好廉洁自律,切实履行好国有资产管理职责。

于法周延:《职业规范》汇集149项管理制度

  5、规范国有资产管理工作程序。各级检察机关要进一步完善国有资产管理办法和工作运行程序,从制度上明确资产管理者与使用者的责任,建立起严明的责任体系。要以资产使用为重点,加强资产管理为手段,确定资产管理范围,界定资产管理职权,加大资产管理力度,规范资产管理行为,强化资产管理程序,规范资产管理方法,建立资产管理机制,强化资产管理责任,充分发挥国有资产的作用。要强化国有资产的集中统一管理,建立国有资产损坏损失赔偿制度,制定国有资产目标管理和考核机制,使国有资产管理工作真正有据可依、有章可循。

《检察计划财务装备工作职业规范》汇集了149项管理制度,被视作检察计财工作“法之大成”,引起了专业人员的积极反响。“正因为把制度规范了、细化了,全体检察计财人才有了依法民主科学理财的制度依据,检察干警也有了规范用财、监督用财的制度依归。”最高检计财局负责人介绍说。

  6、树立依法管理国有资产的观念。各级检察机关要坚持“依法管产”的原则,牢固树立管理的观念、遵守法律法规的观念和依程序管理的观念,全面执行国有资产管理法律法规,建立科学民主的决策程序,完善行之有效的“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人、加强监督”的管理方法。上级检察院要加强对下级检察院国有资产管理工作的指导和监督检查,认真总结推广经验,加强经验交流,通过上下共同努力,把检察机关国有资产管理工作提高到新的水平。

149项制度中,仅今年以来由中央和最高检制定出台的制度就达到18项之多。而《检察机关计划财务装备工作基本规范》里包含的职责规范、预算管理、财务会计管理、国有资产管理、基础设施建设、政府采购管理、审计监督等,几乎涵盖了计财装备工作的全部11个环节。

  二、建章立制,严格规范,加强对国有资产管理工作各环节的监督制约

今年1月1日起实施的《人民检察院财务管理暂行办法》,是由财政部和最高检在本轮司法改革启动之际,率先推出的政法机关首部财务规章。这部被称为检察计财工作“基本法”的制度填补了检察机关从前没有专门财务管理工作规程的空白。在《办法》中,财政部与最高检重新划定了日常运行公用经费和办案经费的范围,修订了检察业务费开支范围,丰富和发展了财务管理工作的具体要求和内容(最高检调整财政科目631个),让检察机关财务管理工作真正做到了有据可循、有法可依。

  7、严格资产购置制度。各级检察机关要根据部门预算改革的要求和检察工作的需要,按照科学、合理、节约、有效的原则,编制资产购置计划和政府采购预算,严把资产购置关。对技术含量高及贵重的设备,要进行项目论证。对属于政府采购的项目,要实行集中招标采购。要完善设备采购和基建工程招投标制度,严格遵循“公开、公平、公正和诚实信用”的原则,实行“阳光工程”,实现采购工作“零投诉”的目标。要逐步制定科学的分类定额标准,实现资产配置合理化,从源头上加强对检察机关国有资产投入的监控。

顺应中央节俭高效的要求,今年以来最高检先后制定了《国内公务与接待管理实施办法》、《最高人民检察院内部审计工作暂行规定》和《计划财务装备局工作规则》等8项新规定新办法,对公务接待、项目支出、会议差旅开支、办公装备配置等提出具体量化措施,明确了公务接待实行预算控制、事前审核与报销审批相结合的制度,有效降低了费用开支,且提高了检察业务支出的效率。可以说,各项具体制度的推出就是对中央方针要求的最好贯彻和落实。

  8、严格资产产权登记制度,建立和完善产权档案体系。各级检察机关要根据财政部门的规定,做好国有资产产权登记工作,认真填报《国有资产产权登记证》,建立检察机关产权档案体系,对国有资产产权实行动态监管。产权登记要做到全面完整,真实准确,避免账外资产的存在。

制度建设既需要自上而下的顶层设计,也离不开基层创造性的细化与完善。目前,省市检察机关在学习和贯彻各项计财制度的同时,根据自身情况拟定出台了符合各自实际的细化方案。安徽省检察院制定完善了《安徽省人民检察院财务管理办法》等一系列财务管理规章制度,推出并实行经费包干管理制度。江西省检察院制定了《江西省人民检察院机关财务管理办法》和《江西省人民检察院机关固定资产管理暂行办法》等。正如最高检计财局的负责人所言:“制度不仅要紧贴工作要求,还要适当走在时代的前面,体现一定的前瞻性。只有依靠法治思维和法治方式推动工作,才能发挥制度管基础管长远管根本的作用,建立充分的制度自信,推动制度文明建设。”

  9、严格资产使用制度。各级检察机关要建立健全管理制度,将资产管理的责任落实到有关部门和个人。对所占有、使用的国有资产,要定期清查,做到家底清楚、账账相符、账卡相符、账实相符,防止资产流失。要优化资产配置,做到物尽其用,发挥资产的最大使用效益。要认真做好资产的日常管理和护理、维修工作,保持资产的完好率,防止资产使用中的损失和浪费。要严格资产管理责任制,对因使用不当等原因造成的资产损坏等,要追究当事人的责任,根据损坏程度,责成当事人承担修复、更换或赔偿责任。除了一般综合性管理制度以外,还应分门别类,对房地产、车辆、计算机等资产制定针对性的管理制度。

于事简便:制度建设逐步显现预期效果

  10、严格国有非经营性资产转为经营性资产的审批制度。各级检察机关要从严控制将国有非经营性资产出租、出借、租赁、承包(包括内部承包)、对外投资、兴办经济实体等。在完成本单位工作的前提下,国有非经营性资产确需转为经营性资产的,必须严格按照政策规定,充分论证并送经主管部门审核同意后,报地方财政部门批准。国有非经营性资产转为经营性资产后,其经营收入要按财政部门的有关规定,纳入本单位财务管理,不得私设“小金库”,也不得转入单位食堂、工会、协会。严禁将国家财政拨款、上级补助和维持机关运转、保证完成机关任务的资产转作经营性使用。

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